Migration dans l’espace CEDEAO

DROIT A LA LIBRE CIRCULATION DE RESIDENCE ET D’ETABLISSEMENT DANS L’ESPACE C.E.D.E.A.O : ETATS DES LIEUX

I- CONTEXTE ET JUSTIFICATIONS

La C.E.D.E.A.O (Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) lors de sa création en 1975 avait pour objectif principal de relever le défi du développement.

L’origine de cet effort concerté d’intégration économique du Continent africain remonte à la Charte de l’Organisation de l’Unité Africaine du 25 Mai 1963, et à l’Acte Final de Lagos qui ont abouti à cette création avec l’objectif rappelé ci-dessus.

En effet, selon l’article 3 du Traité du 28 Mai 1975 (révisé) « la C.E.D.E.A.O vise à promouvoir la coopération et l’intégration dans la perspective d’une Union économique de l’Afrique de l’Ouest en vue d’élever le niveau de vie de ses peuples, de maintenir et d’accroître la stabilité économique ».

L’article 4 du Traité dispose que « les Hautes parties contractantes affirment et déclarent solennellement leur adhésion aux principes fondamentaux que sont :

1. g) « Le respect, la promotion, la protection des droits de l’Homme et des Peuples, conformément aux dispositions de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples».

L’article 5 du Traité porte sur l’Engagement général des Etats Membres de la C.E.D.E.A.O :

1. «  à créer les conditions favorables à la réalisation des objectifs de la Communauté, en particulier à prendre toues les mesures requises pour harmoniser leurs stratégies et politiques et à s’abstenir d’entreprendre toute action susceptibles d’en compromettre la réalisation ».

1. «  à prendre toutes mesures appropriées et procédures constitutionnelles pour assurer la promulgation et la diffusion des textes législatifs, et réglementaires nécessaires à l’application du présent Traité ».

1. « à honorer ses obligations aux termes du présent Traité et à respecter les décisions et les règlements de la Communauté ».

L’article 59 du traité qui consacre les droits à la Libre circulation, de Résidence et d’Etablissement dispose :

1. « Les citoyens de la Communauté ont le droit d’entrée, de résidence et d’établissement, et les Etats Membres s’engagent à reconnaître ces droits aux citoyens de la communauté sur leur territoire respectifs, conformément aux dispositions des Protocoles y afférents ».

1. « Les Etats s’engagent à prendre toutes les mesures appropriées en vue d’assurer aux citoyens de la Communauté, la pleine jouissance des doits visés ci-dessus ».

1. « Le Etats Membres s’engagent à prendre au niveau national les dispositions nécessaires, pour assurer l’application effective des dispositions du présent article ».

Le Protocole AP/1/5/79 du 29 Mai 1979 sur la Libre circulation des personnes le droit de Résidence et d’Etablissement a été complété par trois Protocoles Additionnels importants et portant notamment sur :

• Protocole A/SP/2/590 du 29 Mai 1982 relatif au Code de la Citoyenneté de la Communauté ;

• Protocole A/SP/1/7/86 du 1^er Juillet 1986 relatif à l’exécution de la Deuxième Etape (DROIT DE RESIDENCE) du Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de Résidence et d’Etablissement ;

• Protocole A/SP/2/590 du 29 Mai 1990 relatif à l’exécution de la Troisième Etape (DROIT D’ETABLISSEMENT) du Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de Résidence et d’Etablissement.

Les trois principaux instruments relatifs aux droits à la libre circulation des personnes, à la Résidence, à l’Etablissement et à la citoyenneté de la Communauté donnent leur définition pour mieux les appréhender en vue de leur application satisfaisante.

LE CITOYEN DE LA COMMUNAUTE

Selon le Protocole relatif au Code de la Citoyenneté de la communauté, sera considéré comme citoyen de la communauté « Toute personne qui par la descendance à la nationalité d’un Etat membre, et quine jouit pas de la nationalité d’un Etat non membre de la Communauté ».

LE DROIT D’ENTREE

Le Protocole du 29 Mai 1979 garantit à tout citoyen de la Communauté la libre circulation d’entrée c’est-à-dire sans l’obligation de détenir un visa dans les Etats Membres, à la condition que le séjour ne dépasse pas les 90 jours.

Une seule condition est à remplir « être en possession de document de voyage visés ci dessus

Toutefois, les Etats disposent d’un pouvoir discrétionnaire de refuser l’entrée sur leur territoire à tout citoyen qualifié d’immigrant inadmissible aux termes de leurs lois et règlements en vigueur, et pour des motifs de santé (cas d’épidémie) ».

«  Dans le cas de la résidence les citoyens résident auront les mêmes droits et libertés que les nationaux de l’Etat Membre d’accueil, exception faite des droits politiques ».

S’agissant des conditions à remplir pour exercer le droit de Résidence ce sont :

• « La carte de résidence qui vaut permis de séjour ou carte de séjour dont le délai de validité est de TROIS ANS et elle est renouvelable par périodes successives de 3 ans».

• « le retrait de la carte de Résidence en cas de condamnation du titulaire par une juridiction à une peine d’emprisonnement pour crime ou délit est prévus».

• « le refus de délivrer la Carte de résident est discrétionnaire, c’est-à-dire que l’Autorité compétente n’a pas à le justifier».

• « les travailleurs migrants et les membres de leurs familles entrés régulièrement sur le territoire d’un Etat Membre peuvent être expulsés, pour des raisons de sécurité nationale et de bonnes mœurs».

• « les travailleurs migrants en situation régulière bénéficient de l’égalité de traitement avec les nationaux de l’Etat membre d’accueil».

LE DROIT D’ETABLISSEMENT

• « Droit reconnu à un citoyen ressortissant d’Etat Membre de s’installer ou de s’établir dans un Etat Membre autre que son Etat d’origine, d’accéder à des activités économiques, de les exercer, ainsi que de constituer et ou de gérer des entreprises ou sociétés dans les conditions définies par la législation de l’Etat d’accueil pour ses ressortissants. »

Malgré les efforts d’ordre normatif décrits ci-dessus des Etats Membres de la C.E.D.E.A.O, bon nombre d’obstacles restent à surmonter pour l’application des Protocoles  sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et d’Etablissement.

Il est vrai que ces instruments juridiques communautaires favorisent la mobilité inévitable et indispensable des personnes en Afrique de l’Ouest, mais la libre circulation, le droit de résidence et d’Etablissement, tel qu’exposés ci-dessus restent peu pris en compte dans les politiques et stratégies nationales des Etats membres.

Des contraintes telles que la non application du droit consacré, la fragilité économique, politique et sécuritaire, la réticence des Etats à renoncer à une parcelle de leuir souveraineté nationale, mais également le manque de moyens financiers et humains pour la mise en place des politiques adoptées et la non transposition des protocoles dans la législation nationale concourent aux difficultés d’harmonisation en vue d’une politique commune effective et opérationnelle de la libre circulation des personnes et desdits droits.

Les autres contraintes relevées sont relatives à l’absence d’implication des organisations de la Société Civile dans la gestion des politiques migratoires, et à la non compréhension par les acteurs étatiques des obligations qui incombent aux institutions qu’ils représentent.

A cela, s’ajoute enfin la faiblesse en coordination des acteurs aux niveaux communautaire, national et régional et le manque d’outils d’informations et de sensibilisation destinés à ces différents acteurs.

Après des années d’efforts le constat n’est pas globalement à la hauteur des espérances. Certes des progrès ont été accomplis tels que :

• la suppression des visas d’entrée dans tous les Etats membres de la C.E.D.E.A.O ;

• la reconnaissance du droit de résidence et d’Etablissement aux citoyens de la Communauté ;

• l’utilisation de plus en plus de la Carte de Résidence, du carnet de voyage et du Passeport de la C.E.D.E.A.O pour les déplacements à l’intérieur et à l’Extérieur de la C.E.D.E.A.O.

il y a aussi que les agents de contrôle aux différents niveaux ignorent les enjeux de l’intégration régionale, bien que leurs conditions de travail soient difficiles el plus souvent.

Pour leur part, les citoyens de la communauté n’ont pas une parfaite connaissance de leurs droits et devoirs en matière de libre circulation dans l’espace communautaire.

A cela s’ajoute le lot impressionnant de tracasseries de toute nature sur les routes et aux postes frontaliers. Les violations des droits fondamentaux que sont la corruption, la concussion de fonctionnaires, les harcèlements sexuels et parfois des violence physiques pour non paiement « d’amende » infligée par les agents de contrôle avant le refoulement sont enregistrés.

Ces pratiques répréhensibles font rarement l’objet de poursuites ou de sanction faute d’être dénoncées par les victimes et aussi du soutien dont ces agents bénéficient de la part de leur hiérarchie. L’impunité à ce niveau est devenue la règle et la sanction l’exception.

Pourtant, le cadre légal pour se plaindre de ces violations existe tant au niveau national que communautaire. Ce sont les recours hiérarchiques ou des plaintes en bonne et due forme auprès des Officier de Police judiciaires ou des Parquets territorialement compétents, qui peuvent et même doivent donner suite.

Dans le cas contraire, les victimes peuvent saisir la Cour de justice de la Communauté compétente pour traiter ces plaintes individuelles liées aux violations de droits fondamentaux dans le domaine de la libre circulation le droit de Résidence et d’Etablissement. Cette cour de justice créée en 1991 a été installée en 2003 avec Abuja comme Siège.

D’une manière générale, les obstacles relevés dans la jouissance de ces droits sont motivés par la méconnaissance des instruments juridiques ratifiés, mais non transposés dans la législation nationale, ceci tant du côté des agents chargés de leur mise en œuvre que des populations bénéficiaires et assujetties.

Aussi, dans sa volonté d’associer la Société civile à ses actions de mise en œuvre des différents  Protocoles sur la libre circulation, la Résidence et l’Etablissement, la C.E.D.E.A.O vient de nouer un partenariat avec AMLD (Alliance pour la Migration, le Leadership et le Développement).

Ce partenariat porte essentiellement sur la mission d’assurer une orientation rigoureuse et coordonnée des travaux du Projet élaboré pour les besoins d’atteindre cet objectif.

C’est dans le cadre de cette mission que A.M.L.D a diligenté une enquête dans les 15 Etats Membres de la C.E.D.E.A.O et la Mauritanie, à l’effet de dresser un Etat de lieux complet du contenu et du contenant des actions conduites jusque là par la C.E.D.E.A.O pour la mise en œuvre des instruments juridiques en question.

Les résultants de cette  enquête figurent dans les tableaux en annexes et se présentent en 8 Axes stratégiques se rapportant aux réalités  du terrain. Ils sont ouverts à toutes les remarques et observations complémentaires et supplémentaires des acteurs concernés.

Ils sont étayés par une synthèse qui récapitule les différents constats des enquêteurs en ce qui concerne la mise en œuvre des instruments juridiques visés, les obstacles rencontrés et quelques suggestions.

II- SYNTHESE DES ENQUETES DE TERRAIN

I- LA C.E.D.E.A.O EST UNE INSTITUTION GEOPILITIQUE REGIONALE RELLE

La C.E.D.E.A.O créée le 28 Mai 1975 dans le but de réunir les peuples jadis divisés par la colonisation est devenue un ensemble géopolitique réelle dans le concert des nations.

Cette réalité se vérifie avec l’existence de plus de 15.000 km de frontières nationales entre les Etats Membres, et quelques 9.000 km de frontières internationales entre ceux-ci et les leurs voisins de l’Ouest (Mauritanie), du Nord, du Tchad et du Cameroun.

Pour marquer sa volonté politique de maintenir un lien étroit entre l’intégration régionale et le développement économique, les Autorités de la C.E.D.E.A.O ont lancé en 2005 le Processus de Transformation des régions frontalières en zones de contact et d’échanges.

A cet égard, le Programme d’initiative transfrontalière et le Fonds de facilitation de la Coopération transfrontalière ont été adoptés en janvier 2006 par la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernements de la C.E.D.E.A.O.

Ce Processus a été parachevé avec la création d’UNITES PILOTES DE SUIVI DE LA LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES AUX FRONTIERES en Janvier 2007 par décisions de la conférence des Chefs d’Etat et de gouvernements de la C.E.D.E.A.O.

Pour assurer l’opérationnalité de ces Unités, 8 Etats Membres ont été retenu pour leur expérimentation à savoir : NIGERIA – BENIN – TOGO – GHANA – COTE D’IVOIRE – BURKINA FASO – MALI – GUINEE.

II- FLUX MIGRATOIRE CARACTERISTIQUES ET LA RATIONALISATION DE SON

    ENCADREMENT

La C.E.D.E.A.O est un espace d’extrême mobilité des populations, et l’essentiel du flux migratoire se fait par voies terrestres à travers les villes et villages qui, bordent les frontières ce qui rend difficile la tenue de statistiques fiables des passages des Migrants.

Chaque Etat Membre de la C.E.D.E.A.O est à la fois un pays d’accueil, un pays de transit et de destination pour les différentes catégories de Migrants à partir de leurs objectifs de déplacement. C’est ainsi qu’on rencontre des migrants dont le but est de mener des activités commerciales entre les Etats, les migrants travailleurs saisonniers, ceux qui ont un métier ou une profession à la recherche d’emploi et enfin, ceux qui se destinent à émigrer à l’extérieur du Continent (Europe – Asie – Amérique).

Les migrants pour diverses raisons s’installent souvent dans les capitales d’Etat et rarement dans les chefs lieux de circonscription administrative. Cela entraîne bien entendu un encombrement humain de ces localités avec ses effets pervers sur la criminalité, la dégradation des mœurs et le développement de certaines maladies endémiques et autres pandémies.

Cette situation favorable à la migration s’explique par la levée par la C.E.D.E.A.O des entraves à la liberté de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, au droit de Résidence et d’Etablissement des citoyens commerciaux qui en est la condition essentielle.

1. 1 : Toutefois la jouissance de ces droits à la libre circulation, de Résidence et d’Etablissement pour les citoyens communautaires doit s’exercer dans un cadre organisé ; c’est-à-dire que les structures chargées de la gestion de la Migration doivent être organisées en conséquence et dotées de moyens matériels et humains conséquents.

Cela s’explique par le fait qu’en concédant ces droits pour les besoins de l’intégration, les Etats Membres de la C.E.D.E.A.O  pour les besoins de l’intégration se dépouille dune partie appréciable de leur souveraineté qui est en réalité leur raison d’être.

III- ROLES, CONTRIBUTIONS ET PREOCCUPATIONS DE LA DIASPORA DANS LE DEVELOPPEMENT ECONOMIQUE ET SOCIAL  DES PAYS D’ORIGINE ET D’ACCUEIL

Du fait de cette mobilité intense des populations, la C.E.D.E.A.O à travers ses Etats Membres comporte ainsi une diaspora formée de tous ceux qui ne peuvent quitter la zone de libre circulation, et qui sont des résidents avant de s’établir.

Cette diaspora grâce à la liberté élargie par le Protocole et ses Additionnels de la C.E.D.E.A.O, est très active et participe au développement du pays d’accueil par l’apport de technologie, d’investissements et de bonne gouvernance. Elle contribue aussi aux multiples soutiens aux familles dans leur pays d’origine.

Cependant, cette diaspora ne bénéficie pas d’un encadrement adéquat de la part de leur pays d’origine ou d’accueil. Certains Etats pour des raisons d’intérêts politiques ont créé des départements ministériels à cet effet, mais qui prennent très peu en compte les préoccupations de la diaspora. Au détour d’une visite officielle effectuée par une Autorité, celle-ci rencontre la diaspora de son pays pour évaluer sa densité, et aussi pour la rassurer du soutien de la patrie au plan de sa sécurité et de l’encadrement de leurs investissements à son retour au bercail.

R.2 : Aussi, il faut admettre qu’en ces temps où la migration est aussi un facteur important de développement d’un Etat, cet aspect relève du poids de la diaspora africaine de plus en plus visible.

C’est pourquoi, il est recommandé d’accorder à cette diaspora l’intérêt  qu’elle mérite et de la considérer comme un démembrement institutionnel de l’Etat.

Pour ce faire, elle doit bénéficier d’un encadrement structurel approprié, qui prenne en compte ses préoccupations en terme d’accueil, d’information, d’orientation et de sécurisation de ses actions de développement dans le pays, tant d’origine que d’accueil.

IV- LE CADRE NORMATIF COMMUNAUTAIRE, NATIONAL ET SES LIMITES

La levée des entraves à la libre circulation des personnes à la Résidence et à l’Etablissement est due essentiellement au cadre juridique établi par la C.E.D.E.A.O à cet effet. Il s’agit du Protocole et de ses additionnels qui ont été adoptés et ratifiés par chacun des Etats Membres.

Cependant, il n’est pas prouvé qu’en tant qu’engagement international ratifié par lesdits Etats, ces instruments ont été transposés dans l’ordonnancement juridique national. Aussi, du fait que chaque Etat Membre dispose de sa propre législation nationale en matière d’Immigration et d’Emigration, il est évident que le personnel de contrôle de la Migration n’applique que cette législation, qu’il connaît et à laquelle il obéit.

1. 3 : Toutefois, les législations nationales des Etats membres en matière d’émigration restent en l’état dans leur application par le personnel préposé aux contrôles. C’est pourquoi, on relève avec préoccupation qu’aussi bien les protocoles que les législations nationales sont méconnus des populations bénéficiaires et assujettis. Ce qui pose les problèmes liés aux différents cas de violations des droits et devoirs qu’ils édictent.

Cette situation doit être revue et la C.E.D.E.A.O doit s’intéresser au statut du cadre normatif tant national que communautaire et de leur application conforme aux idéaux de l’intégration.

V- LA GESTION ADMINISTRATIVE DE LA MIGRATION ET LE MANQUE DE SYNERGIE D’ACTIONS DES ACTEURS ETATIQUES ET NON ETATTIQUES

Au plan institutionnel, la Migration au niveau des Etats Membres de la C.E.D.E.A.O est du domaine des services de contrôle aux frontières (Police – Douanes- Gendarmerie et de leurs hiérarchies).

R.4 : De même, on relève que la migration est gérée de manière similaire au niveau des Etats membres de la C.E.D.E.A.O, c’est-à-dire par des Services de contrôle qui visent les personnes et les biens.

Cependant, ces Services fonctionnent de manière solitaire à partir des instructions reçues de leur hiérarchie respectives et sous possibilité de créer une synergie d’action dans cette gestion pourtant connue concernant les citoyens de la communauté.

Il en est de même au niveau supérieur de ses services de gestion où on observe une absence totale de structure de coordination qui est pourtant indispensable aussi varié et pluridisciplinaire. Cela il est vrai doit être corrigé.

R.5 : Enfin, dans ce domaine si important de la protection des droits humains, on relève une présence purement informelle de la Société Civile et des ONG malgré la volonté  des Autorités de la C.E.D.E.A.O de les associer lorsqu’elles ont révisé le Traité dans ce sens.

Il demeure constant que ces groupements composés d’hommes et de femmes de bonne volonté seraient d’un apport appréciable auprès des services étatiques de gestion de la Migration, s’ils étaient associé de façon vraiment formelle et organique.

La synergie d’action tant souhaitée en la matière sera effective si cette politique de la C.E.D.E.A.O était en œuvre et salutaire pour la protection des droits consacrés par le Protocole et ses Additionnels

Les Poste de santé chargé du contrôle des carnets internationaux de vaccination n’existent qu’aux aéroports et parfois aux ports maritimes. Ils constituent une entrave à la libre circulation du fait que l’absence de ce document donne parfois lieu au paiement d’une « amende » dont le montant se négocie entre l’agent et le migrant. Cela est à revoir également pour l’amélioration de la situation du migrant.

Il est courant que les gardes forestiers pour la protection de la nature et même les Forces Armées en patrouille de sécurisation des frontières entrent en jeu pour le contrôle de la migration perturbant ainsi une fois de plus le Migrant, qui ne soit plus à quels services compétents se vouer devant cette pluralité d’hommes en tenue.

Ces différentes disparités d’actions de contrôle, de surveillance et de gestion de la migration justifient amplement la mise en place d’une structure à composition étatique et non étatique chargée de la coordination des actions, et servant de cadre de concertation pour la gestion de la migration.

VI – LES VIOLATIONS DES DROITS FONDAMENTAUX DES MIGRANTS ET LA NECESSITE D’ELABORER UNE VERITABLE POLITIQUE COMMUNAUTAIRE DE LA MIGRATION

Le contrôle de la migration aux frontières est aussi un cadre où la migration fait l’objet de graves violations des droits fondamentaux, de concussion de fonctionnaires, corruption, de violences physiques ou sexuelles.

La question est sensible, car lorsqu’on demande au migrant s’il a été victime de telles violations, la réponse est toujours négative, car il craint pour la suite s’il dénonce de tels faits. Il est constant qu’au niveau des Postes de contrôle frontaliers les agents perçoivent des sommes d’argent qui ne sont pas prévues par aucune réglementation. C’est le cas du transporteur à l’arrivée au Poste de contrôle qui ramasse les pièces d’identité de ses passagers accompagné d’une somme déterminée à la demande des agents. Il rencontre ceux-ci en, tête et après avoir compté le nombre de pièces correspondant à la somme présentée donne l’ordre de lever la barrière pour laisser le véhicule passer. Cela constitue la concussion de fonctionnaires.

C’est aussi le cas lors q’un contrôle portant sur les documents de voyage l’agent constate l’absence de pièce chez un passager. Ce dernier est conduit au Poste et soumis au paiement d’une « amende » sous peine d’être enfermé et refoulé. Le versement de la somme est libératoire bien que l’agent se soit rendu coupable de corruption.

A propos de violences physiques, il est constant que le Migrant soumis au paiement d’une « amende » pour défaut de documents de voyage et qui se trouve dans l’impossibilité de s’acquitter est soumis à des séances de mauvais traitements avant de se voir refouler.

Pour les violences sexuelles, il s’agit plutôt de harcèlement qui vise les sujets féminins se présentant aux frontières. Elles sont soumises au paiement de sommes d’un montant qui dépasse leur possibilité. Dans ce cas certains agents n’hésitent pas de demander la compensation en nature charnelle.

Dans certains cas pour tenir le sujet féminin à dispositions, les agents retardent les opérations de contrôle jusqu’à l’heure de fermeture pour obliger le transporteur à passer la nuit, afin de s’offrir les services forcés de la victime féminine ciblée un peu plus tôt.

Ces activités de violations de droits fondamentaux des Migrants sont fréquents et ne font l’objet d’aucune dénonciation de leur part, ni de sanction de la part des hiérarchies. Cette autre situation mérite une attention soutenue de la part de tous les acteurs chargés de la gestion de la Migration. A défaut, c’est toute la stratégie mise en place pour assurer aux citoyens de la communauté ces trois libertés de circulation, de résidence et d’établissement, qui est en vouée à un échec regrettable pour tout le monde.

VII – CONCLUSION GENERALE

Ce sont là quelques leçons que le Consultant tire des 26 questions qui sont à la base des enquêtes menées dans les 15 Etats Membres de la C.E.D.E.A.O et en Mauritanie. Les résultats de cette enquête figurent dans les tableaux récapitulatifs dressés à cet effet pour chaque Etat autour des 8 Axes stratégiques.

Pour le Consultant ce document d’analyse et les tableaux de l’état des lieux permet à tout un chacun d’avoir une vision éclairée de la gestion de la migration et des problèmes qu’elle soulève dans l’espace C.E.D.E.A.O – U.E.M.O.A. celle-ci à son tour permet d’élaborer des esquisses de solutions à ces problèmes, pour aider les autorités supérieures de la C.E.D.E.A.O à mieux ajuster ou réajuster leur stratégie dans ce domaine.

Pour le Consultant, cette analyse se ramène à une seule question à savoir : faut-il considérer le citoyen de la communauté présent à un poste de contrôle frontalier comme en déplacement ou comme en voyage ?

Dans les deux cas les conséquences sont différentes pour le Migrant, quant au traitement auquel il a droit.

Enfin, il faut retenir que les Autorités statutaires de la C.E.D.E.A.O ont consacré les droits à la libre circulation de personnes, de Résidence et d’Etablissement comme facteur essentiel d’intégration régionale Ouest africaine. A présent, il leur reste à élaborer une véritable politique de Migration facteur déterminant du développement dans tous les domaines.

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